Riformare ETS o passare alla carbon tax?


15 marzo 2017

Che giudizio dare dello sforzo in atto per riformare l’Emissions Trading? Indubbiamente le proposte approvate a maggioranza dai ministri dell’Ambiente il 28 febbraio rappresentano un miglioramento. Va rilevato peraltro che, come è già accaduto negli ultimi anni, l’Italia ha votato contro allineandosi con la Polonia piuttosto che con i paesi più virtuosi. Per capire se questo strumento potrà essere risollevato dallo stato comatoso in cui versa occorrerà però vedere come andrà la trattativa con la Commissione e il Parlamento europeo. Tra le misure approvate va segnalato il raddoppio dal 12% al 24% del tasso con cui la Market Stability Reserve (MSR), la riserva stabilizzatrice del mercato di carbonio, assorbirà le eccedenze contribuendo a ridurre sul medio periodo l’eccesso di quote che ha raggiunto l’incredibile valore di 3 miliardi di tonnellate.

La domanda da porsi però è un’altra. Strategicamente, dopo l’Accordo di Parigi, conviene cercare di far funzionare l’ETS o piuttosto è meglio iniziare a ragionare su soluzioni alternative in grado di dare un adeguato valore al carbonio? Dopo la firma dell’accordo sul clima, il prezzo della CO2 è calato infatti del 40% arrivando attorno ai 5 €/t, un valore assolutamente insufficiente. Per stimolare il passaggio dalla generazione elettrica a carbone a quella a gas, per fare un esempio, il prezzo dovrebbe essere almeno di 20 €. Non a caso gli UK hanno introdotto un “floor price” di 30 €/t e la Francia ha tentato, facendo momentaneamente marcia indietro, la stessa strada.

La scelta da compiere è delicata visti gli sforzi per costruire e gestire il meccanismo e considerato che qualche parziale risultato è stato ottenuto. Peraltro va sottolineato come, al momento, l’unica discussione istituzionale riguarda le diverse modalità in grado di migliorare l’ETS.

Ma lo scenario di riduzione delle emissioni da perseguire è così impegnativo che si deve avere il coraggio di abbandonare i meccanismi che non funzionano. Ed è una riflessione che in effetti si è avviata a livello internazionale. Non parliamo tanto degli UK che, dopo la Brexit, potrebbero uscire dall’ETS per avere le mani più libere, ma dello scenario extraeuropeo. Ad iniziare dalla Cina, considerata decisiva per il successo di questo strumento di mercato. Dopo la fase sperimentale durata un paio di anni, Pechino ha deciso di estendere il sistema di scambio delle emissioni. Lo schema, la cui operatività era prevista per l’inizio di quest’anno, sta subendo però qualche ritardo che potrebbe non essere solo legato alla necessità di risolvere alcune criticità. Sono infatti arrivati segnali che indicano un significativo mutamento di percezione. Secondo Yi Wang, vicepresidente dell’Accademia nazionale delle scienze cinese, ci potrebbe essere un ripensamento di fondo sull’ETS e un contemporaneo crescente interesse nei confronti di una carbon tax.

La complessità del meccanismo ETS e la crisi in atto dei comparti energivori cinesi rischia infatti di comportare un sovrallocamento di quote analogo a quello europeo. Se i dubbi si trasformassero in una marcia indietro si tratterebbe di un voltafaccia clamoroso che metterebbe in difficoltà l’ETS e la stessa strategia europea.

In effetti, l’opzione di una carbon tax fiscalmente neutra che consenta di far pagare le esternalità ambientali dei combustibili fossili riducendo, ad esempio, il costo del lavoro, sta acquisendo crescenti consensi sulla scena internazionale.

Oltreoceano, il Canada ha infatti già deciso di estenderne l’applicazione a tutto il paese, dopo la positiva sperimentazione in atto da diversi anni nella British Columbia. Negli Usa di Trump è poi piombata la proposta degli ex ministri del tesoro di Nixon, Reagan e Bush volta a introdurre una tassa di 40 $ per ogni tonnellata di anidride carbonica. In Asia, la piccola Singapore dal 2019 farà pagare la CO2 ai grossi emettitori: “è la strategia più giusta ed efficace”. In Europa viene spesso citata l’esperienza della Svezia che ha adottato una carbon tax nel lontano 1991, con un valore che progressivamente ha raggiunto i 136 €/t garantendo significative riduzioni delle emissioni senza compromettere la crescita economica del paese. Anche in Italia è ripartito anche il dibattito (la carbon tax è auspicata dagli ambientalisti ma anche dall’Eni).

Secondo la IEA l’attuale basso prezzo del petrolio offre un’occasione unica, “once in a generation”, per mettere un prezzo al carbonio.

Resta il problema, aldilà dello strumento utilizzato – carbon tax , ETS o entrambi – del rischio di perdita di competitività di alcuni comparti industriali. Da questo punto di vista l’introduzione, almeno per i principali prodotti, di una “border carbon tax” che consenta di far pagare alle importazioni una quota proporzionale alle emissioni di CO2 connesse alla loro lavorazione sembra una soluzione ragionevole in presenza di limitati costi amministrativi connessi alla sua applicazione. La border tax è prevista nella proposta degli ex ministri del tesoro Usa. In Europa viene auspicata dai settori coinvolti, come quello dell’acciaio, anche se va ricordato che molte industrie energivore hanno finora tratto grossi vantaggi dalla debolezza dell’ETS. Il colosso dell’acciaio ArcelorMittal, il cui amministratore ha sollecitato nelle scorse settimane l’adozione di una tassa ai confini, ha guadagnato mezzo miliardo di € dal 2009 grazie al fatto di avere ricevuto un eccesso di quote gratuite di CO2. Anche il nostro Parlamento ha valutato la possibilità di introdurre un sistema di Carbon Border Tax Adjustment da affiancare all’EU ETS riformato.

Siamo comunque convinti che lo scenario cui tendere resta quello della creazione di un consenso per l’adozione generalizzata di una carbon tax che eviterebbe ogni rischio di “leakage”. Malgrado si tratti di un approdo non facile, la rapidità dell’entrata in vigore dell’Accordo di Parigi e l’accelerazione dei fenomeni legati al cambiamento del clima potrebbero favorire nel corso del prossimo decennio questo percorso.

Gianni Silvestrini  Direttore scientifico Kyoto Club